Imprimer

Publications

Colloque Diffusion des données publiques

Document à télécharger : Colloque Diffusion des données publiques

Synthèse du Colloque Diffusion des données publiques,

Organisé par le GFII
Le 25 mars 2002, à l'Assemblée Nationale

Ouverture par Serge Chambaud, Président du GFII, Chef du Département de la Documentation et de l'Information de l'INPI.

Sophie Moati,Directrice de la Documentation Française, Présidente de séance.

Maurice Ronai, chargé de mission, Commissariat Général du Plan
Identification des gisements et des causes de non exploitation".

Jean-François Chougnet,Directeur général de l'établissement public du Parc et de la Grande Halle de la Villette
La diffusion des données publiques au Ministère de la Culture

Carol Tullo, Controller and Queen's Printer, Her Majesty's Stationery Office
La politique du gouvernement britannique : l'accès à l'information officielle et les données publiques de la Grande Bretagne

Maître Martin, Avocat à la Cour, Chargé d'enseignement à l'université Paris-Dauphine Le cadre de l'intervention de l'administration

Patrick Bloche, député de Paris, Rapporteur de la Loi sur la Société de l'Information
Conclusion des travaux de la matinée.



Après-midi présidée par:
M. Pierre Zémor, Conseiller d'Etat, Président de  l'Association Communication publique, Président de la Commission nationale du débat public.

Jean-Pierre GIBLIN, Président de la section des Affaires scientifiques et techniques au Conseil général des ponts et chaussées
Juste prix, juste coût

Charles Vallée, PDG des Editions Dalloz et Dunod (Vivendi Universal Publishing)
La vision d'un éditeur juridique

Michel Vajou, Responsable de Bureau van Dijk Information Strategies
Politique d'accès aux données publiques : quel impact macroéconomique ?

Serge Lustac, Assistant du Directeur général Adjoint, Direction Société de  l'Information, Commission Européenne
Les initiatives de la Commission Européenne

Contribution de M. Zémor, Conseiller d'Etat, Président de l'Association Communication publique, Président de la Commission nationale du débat public.

 

Ouverture par Serge Chambaud, Président du GFII, Chef du Département de la Documentation et de l'Information de l'INPI.

Le GFII s'est mobilisé depuis de nombreuses années sur le sujet essentiel de la diffusion des données publiques et a largement contribué à la réflexion à la fois au niveau national et au niveau de l'Union Européenne. Le GFII compte parmi ses membres autant de représentants du secteur public que du secteur privé, aussi ses prises de position sont le résultat d'un consensus que l'on peut considérer comme représentatif des acteurs du marché national de l'information. Par ailleurs, le GFII s'est toujours préoccupé de préserver dans ses prises de position un juste équilibre entre la nécessité de garantir à tous un accès à l'information publique et en même temps la possibilité pour les acteurs du marché de développer leurs activités.

Monsieur Chambaud a tenu à remercier le groupe de travail du GFII qui est à l'origine de l'organisation de cette journée et notamment Norbert Paquel de la société CANOPE, président du groupe ainsi que Maître Martin, François-Louis Sirieix et Michèle Côme des éditions LAMY ainsi que Laurent Gotman de la société OPTIMA ONLINE qui a réalisé le dossier remis à chaque participant. Ce groupe de travail a élaboré un programme d'actions dont cette journée est la première étape ; la seconde étape se déroulera le 12 avril 2002 date à laquelle le GFII organisera une journée inter-associations. L'objectif est de tenter de définir une position commune à l'ensemble des associations représentatives du secteur afin de soumettre cette position aux instances nationales et européennes.

M. Chambaud a également remercié le député Patrick Bloche, qui a permis d'organiser cette journée à l'Assemblée Nationale et qui interviendra en fin de matinée.

retour

Madame Sophie Moati, Directrice de la Documentation Française, présidente de séance.

La Documentation Française a une mission statutaire de coordination, de production et de diffusion d'information dans les domaines des relations de l'administration avec les usagers, du fonctionnement et de l'organisation des services publics, de la mise en perspective des politiques publiques et leur inscription dans l'actualité politique économique, sociale et internationale. C'est une institution originale qui ne se retrouve pas en tant que telle dans d'autres pays. Cette institution s'est constituée à la fin de la seconde guerre mondiale sur la base d'un dispositif de veille, d'intelligence, de structuration et de vulgarisation de l'information dans les domaines pré-cités.

Dans le cadre de ses missions fondatrices, la Documentation Française s'est réorganisée afin de mieux asseoir son rôle croissant d'opérateur infomédiateur de l'information à destination des usagers et des citoyens, à la fois comme coordonnateur, producteur et diffuseur numérique. La Documentation Française exerce aujourd'hui sa mission dans des conditions différentes, avec la mise en ?uvre de sites Internet importants. Ainsi à la faveur du rôle qu'elle tient, qu'elle a tenu et qu'elle continue à tenir dans la mise en place du portail service-public.fr, portail de l'information de l'administration, la Documentation Française, qui en est l'opérateur tête de réseau, a pris toute sa part aux évolutions dessinées par le PACSI de façon très pragmatique.

Service-public.fr est un service mis en place et conçu au service de l'usager. Mais, à la faveur de la mise en place de ce service d'information grand public, c'est aussi tout un mécanisme d'identification et de révélation des ressources au public qui s'est mis en ?uvre et c'est potentiellement un mécanisme de structuration, de mise en cohérence des formats d'échange entre les administrations. C'est, enfin, un mécanisme de constitution et de renouvellement des ressources publiques au service de l'information à destination des usagers.

De la même façon a été confié à la Documentation Française le soin de mettre en ?uvre un portail qui s'intitulera vie-publique.fr et qui permettra de mettre à disposition directe du public des ensembles de gisements d'information qui jusque là faisaient l'objet d'exploitations beaucoup plus confidentielles et dans un contexte de mise à disposition tout à fait différent.

A la faveur de ces projets dont certains sont déjà en ?uvre, la Documentation Française entretient des relations, des discussions et des négociations avec un certain nombre d'opérateurs publics ou privés qui sont intéressés par l'utilisation et la ré exploitation de ces ressources. La Documentation Française sera en mesure de mettre en ?uvre la doctrine publique qui se dessine en matière de mise à disposition de dispositifs d'information et d'accès à un certain nombre de données publiques essentielles, avant même que le projet de loi sur la société de l'information n'ait été discuté.

La réorganisation est également nécessaire pour consolider et rationaliser le rôle d'éditeur, de diffuseur public et de référence, engagé sur les marchés professionnels concernés, et enfin pour rendre possible la déclinaison complémentaire alternative ou cumulative de ces deux positionnements, infomédiateur et éditeur diffuseur public de référence, en se constituant progressivement en banque de ressources documentaires et éditoriales.

La matinée de ce colloque sera consacrée à l'exploitation des gisements d'information.

Le premier de ces thèmes est présenté par Monsieur Maurice Ronai, expert dans les domaines du secteur de l'information, chargé de mission au Commissariat Général du Plan, Rapporteur général du rapport Truche sur l'administration électronique et la protection des données personnelles.

retour

Maurice Ronai, chargé de mission, Commissariat Général du Plan
Identification des gisements et des causes de non exploitation".

Le rendement du questionnaire réalisé par le GFII et soumis à l'ensemble des professionnels du secteur s'est avéré un peu décevant, difficile à commenter avec peu de matière significative pour en tirer des enseignements.

L'enquête doit néanmoins être poursuivie car son intérêt est d'ancrer le débat récurrent autour de l'accès aux données publiques sur une meilleure connaissance des faits, des pratiques et des obstacles. Dans cette enquête, il est intéressant de distinguer d'un côté les obstacles qui se situent dans l'administration et ceux qui résultent plutôt d'une incertitude sur les facteurs de marché et les modèles économiques.

Monsieur Ronai a donc choisi de présenter les événements intervenus dans la sphère publique en les mettant en rapport avec la question des inventaires de données publiques.

En ce qui concerne l'administration, beaucoup de choses sont connues à commencer par la doctrine des données publiques essentielles et le changement assez important intervenu lorsque les administrations se sont mises brutalement à diffuser gratuitement des données qu'elles avaient pris l'habitude de commercialiser par voie télématique. Désormais, les administrations qui diffusent des données en ligne ne peuvent plus être suspectées de le faire pour des raisons budgétaires, pour récolter quelques recettes complémentaires.

Parallèlement, le Premier ministre a demandé aux administrations, aux ministères de dresser un plan de numérisation, de réaliser un inventaire préalable des gisements d'information disponibles et de définir une typologie des informations dont la diffusion est souhaitable. Cet objectif a été assigné aux administrations début 1998 ; quatre ans après, l'exercice s'avère un peu décevant. L'effort engagé par les administrations pour définir ces problèmes de numérisation est très inégal selon les ministères : certains ont répondu, d'autres se sont contentés de recenser des projets en cours et ce qu'ils diffusaient et non pas ce qu'ils produisaient comme systèmes d'information, bases de données ou gisements.

Le troisième élément est le rapport Mandelkern sur la diffusion des données publiques préparé par le Commissariat au plan à la demande du Premier Ministre. Ce rapport, élaboré en 1999-2000, s'était fixé comme objectif de pacifier le marché naissant de l'information sur Internet pour ne pas laisser échapper les opportunités qui se présentaient. Il proposait une politique globale pour l'ensemble des administrations, très pragmatique et organisée autour d'une série de propositions. En résumé il proposait l'idée d'une obligation générale de mise en ligne, une distinction entre les diffuseurs publics et les administrations de base, l'idée d'une régulation indépendante, confiée à une autorité ou un organisme auquel seraient associés les professionnels du secteur et une tentative de qualifier de manière précise et évolutive la notion de données publiques et la notion de données essentielles. On retrouve l'écho des propositions du rapport Mandelkern dans le chapitre du projet de loi sur la société de l'information préparé par le gouvernement, mais tous les éléments n'ont pas été intégrés, comme a pu le constater le GFII.

Les tensions sur l'accès aux données publiques concernent les administrations de base ainsi que les établissements publics - souvent industriels et commerciaux dont la production d'information constitue l'activité principale ou le métier. Ces acteurs sont tenus à l'écart du projet de loi, de même que la circulaire du Premier Ministre en 1994, qui essayait à l'époque de codifier les relations publiques et privées, avait mis à l'écart, les établissements publics industriels et commerciaux.

Une doctrine s'est élaborée à l'occasion du rapport au Premier Ministre du député Guy LENGAGNE sur l'information géographique. Il s'est attaqué assez frontalement à la définition des règles du jeu, des relations entre l'établissement IGN et les acteurs privés. De façon explicite, ce rapport souligne que l'intérêt de l'IGN est d'adopter une politique tarifaire adaptée qui facilite l'apport de la valeur ajoutée par les entreprises privées. L'IGN doit aboutir à ce que sa position dominante sur ce marché soit le reflet naturel de son excellence et doit ambitionner de devenir le fournisseur d'information commun à chaque application, plutôt que de se positionner lui-même sur ce marché.

Le député LENGAGNE prenait exemple sur la politique britannique et la politique suédoise, qui avaient réussi à cantonner les grands acteurs publics de la fonction géographique dans un rôle de producteur de données de base.

Le rapport LENGAGNE traduit ce principe général en des dispositions budgétaires puisqu'il dégage à travers une série de dispositions précises. Il distingue un noyau dur de services publics financés par des subventions et ceux que la subvention ne finance pas. Ne sont pas couverts par les subventions, les produits commerciaux qui génèrent une marge sur coût direct. Ce qui veut dire que la politique commerciale contribue au financement des missions des service public.

Une autre initiative du gouvernement est de généraliser à l'horizon de l'an 2005 le télé-service afin de développer des services en ligne personnalisés avec des formulaires numériques, mettant en jeu les services de plusieurs ministères.

Ces initiatives supposent une refonte assez radicale des systèmes informatiques de nos administrations. Un effort budgétaire assez important et surtout une refonte complète de leur architecture et la mise en place d'un cadre d'interopérabilité généralisé.

Une série d'avancées ont été faites dans cette direction. A été adopté récemment un cadre commun d'interopérabilité qui définit une série de normes standards, standards classiques de l'Internet mais aussi standard XML. Ces standards sont référencés en annexe des cahiers des clauses techniques dans les contrats des marchés publics.

Ce cadre commun d'interopérabilité va progressivement avoir un caractère contraignant.

L'enjeu concerne les 9 milliards d'euros consacrés par l'état et les collectivités locales à l'informatique. S'agissant des dépenses, on ne dispose que des estimations de source privée - le cabinet Pierre Robin Conseil et un cabinet britannique. Cette dépense par habitant en France est de 160 euros, elle se situe dans la moyenne européenne qui est de 134 euros. Elle est légèrement supérieure à ce que dépense l'Allemagne mais nettement inférieure à ce que dépensent les pays scandinaves. S'agissant de la dépense informatique des services de l'Etat au sens strict, elle se situe autour de 800 millions d'euros ; si on l'élargit aux dépenses du personnel et aux dépenses associées, ce chiffre avoisine les 2 milliards d'euros.

Cette refonte assez importante de l'information publique interagit directement avec les questions de la diffusion de données publiques vers le secteur privé, puisqu'une série d'obstacles classiques, techniques - notamment de format - recevront à cette occasion une solution.

A la suite de l'intervention de M. Ronai, des questions ont été posées sur la possibilité d'élargir les conclusions du rapport Langagne aux secteurs autres que le secteur géographique.

Norbert Paquel de Canope est intervenu pour distinguer les organismes qui ont pour mission de diffuser l'information des autres organismes. L'une des questions  qui se pose est d'identifier les ressources informationnelles dans les organismes qui n'ont pas comme mission la diffusion d'information. Nous rencontrons de temps en temps au cours d'un travail un besoin >et un service dont la motivation n'est pas de diffuser ni de gagner de l'argent qui dispose d'une enquête, d'un document. Ces organismes disposent d'un trésor qu'ils ignorent.

Dans le passé, les besoins étaient clairement identifiés. C'est le cas de la géomatique, la géographie, la météo mais le grand problème se pose pour les éléments nouveaux. Comment identifier le besoin, avoir un marketing de l'information ?

Comment établir pour cela la relation entre les éditeurs publics et privés et les producteurs inconnus ou, peu connus d'information. Comment identifier la relation, trouver un moyen pour que des services dont le travail n'est pas la diffusion, aient vraiment la volonté de le faire dans des domaines encore mal connus mais dans lesquels justement il y aurait besoin d'information.

Sophie Moati est intervenue pour compléter la remarque de Norbert Paquel. Dans le cadre de la mise en ?uvre des actions dérivées de la mise en ?uvre des orientations du PACSI, il a été demandé à la Documentation Française d'animer un club de documentalistes de l'administration, qui se réunit régulièrement pour évoquer les problèmes professionnels de la position des documentalistes et des services documentaires dans les administrations.

Lors de ces réunions, on constate que La Documentation Française aussi a des difficultés pour identifier, recevoir et documenter et renseigner des questionnaires qui sont pourtant gérés et pilotés par les documentalistes. Entre documentalistes de l'administration, des expériences, des échanges d'informations, de pratiques sont menées qui conduisent à engager des réflexions sur la position des services documentaires dans l'administration et leur contribution à des activités qui sont maintenant stratégiques et nécessaires pour l'ensemble des administrations. Les obligations qui sont mises maintenant sur le chef des administrations de base rendent intelligibles les politiques publiques qu'elles mènent, les dispositifs publics qu'elles entretiennent et qu'elles développent et les amènent aussi à s'intéresser à faire de l'information une ressource stratégique au service de la poursuite de leurs activités propres de services publics.

Les administrations se rendent compte que l'information devient une ressource absolument stratégique et qu'elles ne sont pas toujours le plus heureusement organisées pour qu'elle soit révélée, organisée, structurée et mise à disposition dans des conditions optimales. Ce sont des problèmes auxquels se heurtent l'ensemble des services documentaires dans l'administration.

La mise en place du dispositif d'information publique a contribué à révéler des ressources jusqu'ici peu exploitées ou peu connues. Derrière la mise en place d'un service d'information et de diffusion à destination du grand public, il est nécessaire de structurer la production, la coordination de l'information. Chemin faisant, la mise en place progressive, vertueuse du système d'information facilite la révélation de ces gisements, leur contextualisation réciproque, leur indexation plus générale.

De ce point de vue, les grandes orientations assignées aux administrations prévoient à la fois l'obligation de mise à disposition de ces informations et d'ouverture pour la constitution d'un véritable marché de l'information. Une d'une doctrine publique maintenant s'esquisse de façon très sensible dans le domaine de la mise à disposition de cette information publique auprès des réutilisateurs et des rediffuseurs.

A vouloir restreindre le domaine d'intervention des opérateurs publics qui constituent les produits des données publiques, les opérateurs privés se couperaient des conditions normales et optimales d'accès à ces ressources publiques. Il ne faut pas opposer de ce point de vue là, le rôle des opérateurs publics et privés parce qu'il y a une étroite solidarité.

Mme Moati a, en conclusion, recommandé la lecture du dernier rapport du Conseil d'Etat qui a produit une étude sur les collectivités publiques et le droit de la concurrence, les conditions de leur intervention sur les différents marchés.

retour

Jean-François Chougnet, Directeur général de l'établissement public du Parc et de la Grande Halle de la Villette
La diffusion des données publiques au Ministère de la Culture

M Chougnet est membre du groupe qui a travaillé avec Bruno Ory-Lavollée sur le rapport remis à la Ministre de la culture il y a quelques semaines, autour de la diffusion numérique du patrimoine.

Bruno Ory-Lavollée, secrétaire général de la cour des comptes, a travaillé de manière collective, avec Marie-France Calas, Monique Devaux et Jean-François Chougnet. Le rapport n'est pas une position officielle du Ministère de la Culture mais évoque une série de propositions, avec le moins possible de discours convenus, et aborde la question de la diffusion numérique sous ses aspects les plus contradictoires.

La première question qui se pose est une question terminologique : données publiques et gisements.

La notion de données publiques est assez inadaptée en matière de culture, à l'exception des maigres pouvoirs réglementaires qu'a l'administration de la culture (monuments historiques, archivistiques qui sont dans une logique de données publiques). Pour la majorité des données que manipule le Ministère de la Culture, il faut plutôt parler de contenus et de documents.

La rédaction du projet de loi sur la société de l'information rend perplexe les acteurs du secteur culturel : faut-il exclure la culture du champ des données publiques essentielles ?

Dans le secteur des musées, comment définir les données publiques ? Est-ce la donnée d'inventaire, la donnée du cartel, le pedigree, la bibliographie, l'?uvre elle-même ? L'application de l'article 14 du projet de LSI ou du document de travail de la Commission européenne ne répond pas à la question.

La fondation d'un « espace numérique culturel gratuit » ne doit pas reposer sur des éléments juridiques de diffusion obligatoire, mais sur une volonté de diffusion des savoirs.

C'est une question qui a déjà été posée en 1993 par la Présidence française de la Communauté européenne lors d'un colloque à Cannes et d'une réunion à Florence.

D'autre part, la distinction opérée entre des structures administratives, services ou établissements publics administratifs, et des structures gérées, pour des raisons historiques conjoncturelles, sous forme d'établissements publics industriels et commerciaux rend cette question particulièrement complexe. Il convient de ne pas fonder la doctrine sur le statut des établissements.

On risque en effet de créer une distinction aberrante entre la bibliothèque nationale, établissement public et administratif, qui sera dans le champ de données publiques à diffuser et l'Institut National de l'Audiovisuel - l'un et l'autre gèrant du dépôt légal - qui se retrouvera en tant qu'EPIC en dehors du champ du projet de loi sur la société de l'information et des textes communautaires. On sait au Ministère de la Culture que les EPA n'ont pas une logique purement administrative, et que les EPIC n'ont pas une logique purement commerciale. Au niveau des collectivités locales, la création en cours des établissements publics de coopération culturelle qui sont soit EPA ou EPIC illustre bien le fait que l'on se trouve dans une contradiction de même type.

Le rapport propose quelques pistes : à partir du moment où on ne s'arc-boute pas sur des arguments juridiques, comment peut-on fonder une stratégie d'espace public culturel gratuit, pour des raisons, autant de diffusion du savoir que pour l'application du projet de loi ? Un inventaire a été fait et dix neuf propositions ont été retenues (cf. www.culture.gouv.fr ) classées en deux catégories principales :

- une meilleure connaissance de la matière : si des secteurs sont bien connus (BNF), d'autres posent des questions plus complexes (archives nationales et archives départementales) : un service public administratif sans personnalité morale, un statut ambiguë par rapport à la propriété intellectuelle, une méconnaissance large de ce qui pourrait être exploité, des services décentralisés... - une meilleure connaissance des coûts moyens et marginaux du processus de numérisation, la définition d'une stratégie pour la diffusion numérique du patrimoine dans chaque direction et chaque établissement.

 

Les propositions applicables à court terme
Trouver dans une réforme culturelle une structure de coordination qui permettrait d'accélérer la politique de numérisation et permettrait aux opérateurs de se retrouver dans le maquis des établissements. Si le Ministère de la Culture  entend mettre au c?ur de sa stratégie la question de la diffusion du patrimoine numérique, on doit se poser la question organisationnelle qui en découle.
Améliorer les traditionnelles questions de rapport public/privé dans les questions d'édition. Créer une agence pour animer la politique de diffusion numérique du patrimoine et gérer le portail culture.fr qui hésite en terme de contenus, entre visites virtuelles et site d'informations administratives...

La coordination administrative classique ne peut résoudre les questions qui se posent.

Jean Martin est intervenu pour insister sur le rôle des collectivités territoriales, volet totalement absent de la LSI, en décalage avec l'évolution des esprits et de la législation.

retour

Carol Tullo, Controller and Queen's Printer, Her Majesty's Stationery Office
La politique du gouvernement britannique : l'accès à l'information officielle et les données publiques de la Grande Bretagne

En Grande Bretagne, le monde des données publiques a connu des changements au cours des cinq dernières années. L'accès à l'information officielle s'est accrue en raison de l'augmentation du volume d'information sur les sites Web du gouvernement. La technologie de l'Internet a ouvert le gouvernement aux citoyens, ce qui a créé une transparence inconnue il y a peine dix ans.

La position de la Grande Bretagne à cet égard reflète la constitution, la Reine étant la propriétaire première de l'ensemble des écrits protégés par le copyright produits au sein du gouvernement central [Copyright, Patents and Designs Act 1988, s. 163]. Le rôle de Mme Tullo consiste à contrôler et à gérer cette responsabilité au nom de la Reine. Son organisation est donc responsable de la politique afférente à l'information et de tous les volets de la publication officielle, des directives et des conseils. Depuis 1786, le HMSO contribue à promouvoir l'accès aux données publiques. Au 21e siècle, l'accent s'est recentré sur l'établissement de normes et de pratiques exemplaires à travers le gouvernement et sur l'exploitation de nouvelles technologies. Le HMSO s'acquitte d'un grand nombre de fonctions réglementaires et est dirigé par un contrôleur nommé à titre d'Imprimeur de la Reine.

Une étude a été lancée portant sur l'accès à l'information du secteur public et la réutilisation de cette information avec une consultation publique au mois de janvier 1998 [Crown Copyright in the Information Age, Cm 3819 ]. style='mso-spacerun:yes'>  Le gouvernement de la Grande Bretagne a incité les participants à l'étude à discuter du rôle du copyright et des options de libéralisation de l'accès à l'information. Cette étude avait pour objectifs :

- la cohérence,
- la transparence,
- l'accès,
- la simplification,
- la libéralisation.

L'information du secteur public est bien souvent un agencement fragmentaire d'informations brutes provenant de diverses sources. Cette information doit être expliquée. Au sein du gouvernement, la responsabilité de Mme Tullo consiste à s'assurer que le citoyen peut se renseigner sur les droits et les obligations du gouvernement. Le HMSO est, en quelque sorte, une passerelle menant à cette information en Grande Bretagne. À la même époque, l'Union européenne a lancé un exercice de consultation [Information du secteur public dans la société de l'information].

Au mois de mars 1999 [The Future Management of Crown Copyright, Cm 4300], un certain nombre de projets ont confirmé le recentrage vers un meilleur accès à l'information. Les britanniques avaient déjà renoncé au copyright dans la loi et dans certaines catégories d'information qu'ils estimaient être des éléments essentiels à la participation entière des citoyens dans la société, notamment les formulaires du gouvernement. Comment une personne peut-elle s'engager dans son gouvernement si elle n'a aucune façon d'accéder à l'information issue du gouvernement? Le HMSO adopte les normes reconnues d'anglais de tous les jours ce qui évite la langue de bois pour aider l'accessibilité et se sert souvent de foires aux questions pour guider les rediffuseurs et les utilisateurs et répondre à leurs demandes de renseignements.

Au mois de septembre 1999, le premier ministre a publié sa stratégie pour développer le commerce électronique [www.e-commerce@itsbest.co.uk]. Elle comprenait une simplification accrue du régime d'autorisation à exploiter des données publiques. L'Internet a été l'avènement qui a permis d'ouvrir l'information issue du secteur public.  Dans une directive issue du HMSO,  on explique que l'information sur le site Web peut être recyclée. En 1997, le site du HMSO a reçu 15 000 visites par mois ; en 2002, ce chiffre a grimpé à 7 millions. Cette voie a permis d'attirer de nouveaux utilisateurs et de leur fournir l'information qui leur est utile. Le gouvernement a travaillé en étroite collaboration avec l'industrie de l'information pour assurer un accès et une méthode d'autorisation plus simples qui profiteront à tous.

Les données publiques sont  considérées comme la plus importante source d'information en Grande Bretagne. Dans la programmation pluri-annuelle des dépenses du Royaume-Uni de 2000, au mois de juin, une étude a été réalisé portant sur l'information du gouvernement et son rôle dans l'économie du savoir. De nouveaux plans ont été publiés pour donner de l'élan à cette économie d'information, dont :

- un système d'autorisation en ligne appelé Click-Use - on clique simplement et puis on peut utiliser le matérial sans frais
- un recentrage vers l'établissement de prix marginaux
- une amélioration des prix et de la diffusion de l'information issue du gouvernement qui fonctionnent dans un milieu commercial
- un rôle réglementaire élargi pour le HMSO
- une prestation des données publiques en format numérique
- un appui afin d'accélérer l'enregistrement des biens d'information du gouvernement - en anglais the Information Asset Register [www.inforoute.hmso.gov.uk]

Le Registre répond aux questions comme:  Comment peut-on trouver de l'information?  Où se trouve-t-elle?  Quel ministère la publie?

Il y a actuellement quelque 2000 dossiers de 57  ministères sur le Registre. On peut obtenir un rapport de statistiques exhaustif à l'adresse sur le site Web du HMSO.  Ils publient aussi régulièrement des bulletins de nouvelles dans lesquels les nouveautés et les réalisations sont traitées.

1450 licences en ligne pour exploiter les données publiques ont été délivrées jusqu'ici.  Il n'y a aucun frais et tous les titulaires peuvent rédiffuser le matériel issu de toutes les sources du gouvernement.  Aucune discrimination n'est faite entre l'utilisateur commercial et l'utilisateur privé. Les catégories  générales de rediffuseurs sont :

- éducation/formation/juridique et professionel,
- l'industrie de l'information/média,
- les personnes publiques,
- administration publique.

Par exemple, dans la semaine 50 [10 mars au 16 mars] 39 licences ont été délivrées :

Charité : 3

Consultation : 3

Éducation/formation : 7

Finances : 0

Santé : 3

TI (technologie de l'information) et publication sur Internet : 2

Juridique et professionnel : 1

Bibliothèque/Musée : 0

Fabrication/Industrie/Vente au détail : 2

Marketing/Médias : 2

Les personnes publiques : 9

Administration publique : 4

Maisons d'édition : 3

Les données publiques issues du gouvernement central qui sont « essentielles » sont maintenant offertes gratuitement. L'adoption d'une politique d'établissement de prix marginaux a montré que le gouvernement s'engageait fermement dans le développement de cette économie du savoir. Le gouvernement s'acquitte des frais d'obtention de l'information dans le cadre de la politique d'origine, mais les rediffuseurs sont facturés et des frais supplémentaires sont exigés seulement lorsqu'il faut préparer et distribuer des données. Dans la pratique, une grande partie de l'information du gouvernement sera offerte sans frais, car elle peut être librement  reproduite, copiée, numérisée ou téléchargée d'un site Web officiel.  Là où le gouvernement offre une valeur ajoutée à l'information centrale, celui-ci fait concurrence dans les disciplines existantes du marché. On peut trouver des exemples de matériel central et de matériel à valeur ajoutée à l'adresse du site Web du HMSO.

Aucun de ces projets n'a été proposé en vase clos. Depuis 1997, la politique afférente à l'information évolue, à mesure que les projets d'amélioration de l'accès à l'information officielle prennent de l'ampleur.

Les avantages perçus de l'économie du savoir consistent à favoriser la création de nouveaux produits et de nouvelles voies d'information adaptés aux besoins de publics particuliers. Le gouvernement de la Grande Bretagne dispose de son propre portail - une passerelle qui permet aux citoyens de se prévaloir des services du gouvernement. L'interface avec le public s'appelle UKOnline et a été lancée en 2001. Cette stratégie a pour but de soutenir les objectifs du gouvernement par rapport à l'économie du savoir :

- faire du Royaume-Uni l'endroit privilégié au monde pour le commerce électronique
- s'assurer que tous les services du gouvernement soient offerts par voie électronique d'ici 2005
- assurer un accès universel à Internet pour tous ceux qui le demandent d'ici2005.

La mission du HMSO, http://www.hmso.gov.uk,  consiste « à faire avancer l'engagement du gouvernement, à élargir l'accès et inciter les gens à utiliser l'information officielle ». 

Des questions relatives à la gestion des données personnelles sur les sites gouvernementaux ont été posées, sur les licences d'usage de l'information, ainsi que sur les mécanismes pour contrôler  l'utilisation des données et la qualité des données fournies par les opérateurs.

retour

Maître Martin, Avocat à la Cour, Chargé d'enseignement à l'université Paris-Dauphine

Le cadre de l'intervention de l'administration

Le propos est de présenter le cadre de l'intervention de l'administration, propos évidemment très large et encore en construction ce qui implique de faire un retour en arrière. On pourra voir comment ce cadre s'est construit et comment il a mûri. La situation ne se passe pas dans un vide juridique mais dans un cadre très nourri. On peut constater que certaines initiatives législatives viennent consolider et préciser ce cadre déjà existant.

  1. Un cadre de principe acquis

 Il s'agit d'un jeu de miroir entre le droit de l'administration et le droit des usagers. Un certain nombre de principes ont été dégagés à travers différentes sources notamment en terme de droit français, de circulaires de Premier ministre et quelques affaires contentieuses qui ont permis de faire mûrir la réflexion, sans négliger non plus, les réflexions doctrinales menées ici ou là au fil du temps. Il s'agit d'une mosaïque de nature juridique et hiérarchique diverse.

La commercialisation des données

Le principe de la diffusion des données par l'administration doit être examiné au regard du droit administratif et du droit de la concurrence qui paradoxalement sont très convergents. L'administration est fondée à commercialiser les données dans le cadre de l'exécution de ses missions et dans leurs prolongements. On peut noter dans ce cas la jurisprudence du Conseil d'Etat concernant le prolongement des missions des établissements publics administratifs ( activités connexes) et la possibilité pour ces établissements de faire des recettes commerciales complémentaires de leurs ressources publiques (jurisprudence de la cour européenne de justice qui est venue consolider cette jurisprudence française). Donc jurisprudence nationale et communautaire acceptent et reconnaissent le principe du droit à l'administration de commercialiser des données dans le cadre de l'exécution de ses missions et de leurs prolongements.

L'intervention de l'administration sur le marché concurrentiel est également consolidée et consacrée par la jurisprudence mais à la condition de respecter les principes du marché. A cet égard dès lors qu'il y a intervention sur un marché concurrentiel les principes de la concurrence doivent être respectés. L'une des décisions françaises fondatrice est un arrêt de la cour d'appel de Paris, paradoxale parce qu'il s'agit d'une décision judiciaire qui vient borner l'action administrative. C'est donc le juge judiciaire qui dans l'affaire Météo France va être amené à déterminer les clefs essentielles du fonctionnement de l'administration qui se retrouvent tout au long des années qui suivront. D'autres affaires interviendront, du côté de la jurisprudence administrative, Conseil d'état : CEGEDIM et DIRECTMAIL (l'affaire INSEE), ordre des avocats attaquant le décret et l'organisation de la diffusion des bases de données juridiques.

La jurisprudence communautaire est venue consacrer cette possibilité d'intervention de l'administration sur le marché concurrentiel : affaire de la poste Belge dans laquelle la cour de justice reconnaît la possibilité pour l'administration d'engranger des bénéfices sur le marché concurrentiel pour financer ses missions de services publics.

Les administrations doivent respecter les principes d'intervention sur le marché concurrentiel,  

sauf nécessité d'intérêt général : précision de la cour d'appel de Paris dans l'affaire Météo France. Météo France peut intervenir et restreindre les lois du marchés à la condition de justifier d'une nécessité ou d'un intérêt général. Météo France s'était trouvé en difficulté à justifier de la nature de cet intérêt général, de son intensité, pour justifier les restrictions qui étaient apportées au marché.

Ce cas montre le passage d'une administration « princière », rayonnante de sa nature d'intérêt général à une administration qui doit objectiviser les motifs de son action de façon à ce que le juge puisse contrôler la balance des intérêts en présence, à savoir de l'intérêt général invoqué au regard des restrictions apportées au marché.

L'application du droit de la concurrence va donc se développer, non seulement en principe, mais dans les diverses modalités de la diffusion des données, c'est à dire les conditions d'accès techniques et financières aux données et les droits d'usage qui sont consentis aux licenciés, usagers du point de vue du droit administratif.

La propriété intellectuelle

A côté des principes de la diffusion payante des données, il faudrait encore y ajouter, en complément, le volet des droits de propriété intellectuelle qui peuvent donner lieu à une rémunération.

L'administration possède des droits de propriété intellectuelle, son activité informationnelle est génératrice de droits de propriété intellectuelle et reconnue comme telle par l'ensemble des juridictions.

Dans quel cadre l'administration peut elle invoquer, gérer ces droits de propriété intellectuelle ? Nous  retrouvons les cadres traditionnels du droit de la propriété intellectuelle d'une part et d'autre part une combinaison du droit administratif et du droit de la concurrence c'est à dire les principes habituels qui imposent aux services publics de justifier de l'exercice de leurs droits dans le cadre de leurs missions d'intérêt général et au regard des principes du droit de la concurrence c'est à dire l'absence d'exploitation abusive.

Dans certains cas, le droit de propriété intellectuelle peut être invoqué comme élément d'exercice d'un monopole qui n'est plus le monopole administratif mais le monopole de la propriété intellectuelle, ce qui peut revenir aux mêmes effets à certains égards.

La tarification.

La gratuité n'est pas un principe consubstantiel du service public : le service public peut se faire rémunérer. C'est un principe traditionnel du fonctionnement du service public et c'est un principe admis dans le droit de la concurrence. Au fur et à mesure des différentes affaires jurisprudentielles aussi bien européennes que nationales, il a été admis qu'une différence dans l'usage des données justifiait une différenciation tarifaire. L'utilisateur final ne paie pas forcément le même prix qu'un intermédiaire ou un rediffuseur. La finalité, l'utilisation, l'usage n'est pas le même. Il y a légitimement une rémunération à fixer en fonction de l'usage qui en est fait (affaire Ecomet, Cegedim, Directmail...)

L'administration est en droit de réclamer une rémunération de droits spécifiques, notamment pour les droits de propriété intellectuelle (Conseil de la Concurrence, Conseil d'Etat).

Le prix ne doit ni abusif, ni prédateur, ni résulter d'une discrimination illicite (principe du droit administratif, droit de la concurrence).

La question sensible est celle des coûts à intégrer dans la fixation du tarif.

La circulaire Balladur toujours en vigueur précisait que seul le coût de la duplication, de la transmission, de la mise à disposition doit être facturé.

Cette position n'était pas la position initiée par la Commission Européenne dans l'affaire Ecomet : elle avait imposé aux opérateurs de météo de s'entendre licitement pour déterminer une politique commune dans l'intérêt général et fixer une tarification.

La Commission avait imposé que le tarif comprenne l'amortissement des coûts de l'infrastructure.

Par ailleurs, l'administration ne doit pas avoir de comportement prédateur qui risque de déstabiliser le marché.

 

Pour consolider et préciser ce cadre de principes acquis, nourri par la doctrine, confirmé par la jurisprudence, des initiatives ont été prises.

  1. Un cadre consolidé et précisé :  le projet de loi sur la société de l'information et le projet d'initiative communautaire

La Loi sur la société de l'information

- Consécration des données essentielles, mais qui se limitent à l'Etat, aux établissements publics. Mais attention, les collectivités territoriales sont un acteur majeur à ne pas négliger. - Confirmation du modèle d'exploitation des données publiques : la LSI mentionne un droit d'exploitation de l'administration, un droit de ré exploitation des usagers, un droit de rémunération de l'administration. Une rémunération forfaitaire ou proportionnelle, si besoin est. Certains contestent le droit d'une rémunération proportionnelle, nécessaire pour ne pas fermer le marché : un petit entrant doit pouvoir étaler sa dépense. Le dispositif de licence se révèle être un dispositif efface, à condition de préciser la mise en ?uvre : respect de la déontologie, la qualité, l'intégrité des données. Depuis des décennies, les éditeurs privés, juridiques et scientifiques, sont soucieux de qualité et de déontologie de l'information. - Le principe d'un droit d'accès aux informations numériques. L'initiative communautaire vise, elle, les données en général quelque soit leur forme. - La notion de données publiques concerne les personnes publiques et les personnes privées chargées d'une mission de service public. - La Médiation est confiée au président de la CADA pour trouver des solutions aux tensions que le secteur privé et le secteur public rencontrent.

Initiative communautaire

Les données publiques ne sont pas limitées aux données numériques, même si les questions d'accessibilité laissent quelques incertitudes.

La Commission montre un souci de précision, un souci opérationnel dans la mise en ?uvre des principes fondamentaux : modalités équitables d'accès, délais de réponse de l'administration en présence d'une demande, simplicité dans la gestion des licences.

Un flottement persiste en ce qui concerne l'exclusivité.

Sur le plan des tarifs, la commission autorise les  revenus supplémentaires, en plus des coûts de rediffusion.

  1. Une réflexion sur la nature de ce cadre, la nature de sa logique.

Maître Martin a souligné l'effort considérable et nécessaire pour créer un socle de consolidation.  Il a toutefois vivement regretté la logique non dynamique, la logique de réclamation en ?uvre aujourd'hui.

La médiation est aujourd'hui insuffisante.  Il y a15 ans que les questions sont posées. Faudra-t-il attendre encore 15 ans pour avoir le moteur d'une vraie politique de gestion des données publiques. Il faut sortir l'administration de la situation schizophrénique : l'administration doit réformer, diffuser de l'information, développer l'informatique, recruter de nouveaux acteurs avec les compétences appropriées, mais en même temps les financements sont réduits et les organismes publics doivent rechercher des financements sur le marché.

Comment demander aux détenteurs des gisements d'avoir la vertu de les mettre à disposition, dans le cadre de l'intérêt général ?

Il faut adopter une force mobilisatrice et régulatrice : une autorité qui dispose de pouvoirs de décision, pouvoirs d'analyse des coûts, pouvoirs de sanction...

Ce n'est plus l'heure de la médiation, il faut passer à l'étape de la régulation, pour une politique d'aménagement de l'espace informationnel.

Il faut un acteur qui aille fouiller dans les gisements publics pour permettre à chacun d'y accéder dans rapidement, efficacement et pour préserver les intérêts publics .

A l'issue de l'intervention de Maître Martin, Maître De Gaulle a apporté une précision concernant l'affaire Cegedim a qui connu un rebondissement, le Conseil de la Concurrence a rendu un avis le 28 décembre à la demande du Conseil d'Etat :  l'INSEE s'est rendu coupable d'un abus de position dominante dans la fixation des tarifs.

M. De Gaulle a souligné qu'il y a un problème de régulation du marché et il n'est pas sûr que l'administration ait le pouvoir et la volonté de le policer.

retour

Patrick Bloche, député de Paris, Rapporteur de la Loi sur la Société de l'Information

M. Bloche s'est réjouit que cette journée se déroule à l'Assemblée Nationale et s'est exprimé formellement en tant que rapporteur du projet de lois sur la société de l'information. Ce texte n'ayant pu être encore examiné, il reviendra au nouveau gouvernement et la nouvelle assemblée nationale de sceller le destin de ce projet de loi.

Les réflexions et les travaux entrepris à l'occasion de la rédaction du projet de loi et le pré travail de Patrick Bloche en tant que rapporteur ont permis de dégager quelques principes généraux de  réglementation et ont fait naître quelques interrogations.

Plus spécifiquement le secteur des données publiques est au c?ur de plusieurs enjeux fondamentaux touchant à la démocratie, à l'égalité d'accès à l'information ou aux rapports entre secteur public et privé, mais aussi à la concurrence, à la viabilité économique.

Il est aussi au c?ur de notre rapport à l'Europe et aux réglementations qui se bâtissent dans l'Union. C'est dire l'importance de ces travaux, et M. Bloche a salué l'initiative du GFII d'organiser ce colloque.

L'orientation que l'on retrouve dans la LSI avait été donnée dès 1997, dès le lancement de ce qui deviendra  l'année suivante le PAGSI. La diffusion sur la base de la gratuité pour les données dites essentielles a été décidée. Les principes qui guident cette diffusion sont ceux mentionnés dans le Rapport Mandelkern :  la transparence de notre droit, la nécessaire modernisation de l'administration et le rayonnement international de notre législation.

Ils s'inscrivent dans le droit fil des grandes lois protégeant les libertés, comme la loi Informatique et Libertés (récemment réformée en première lecture) et celle concernant l'accès aux documents administratifs. Ces principes prennent aussi en compte l'originalité des systèmes numériques qui confondent accès et diffusion, qui sont instantanés avec de faibles coûts de diffusion, qui permettent  l'interactivité, effaçant la frontière entre la communication générale et le conseil personnalisé, et qui doivent être mis à jour de façon permanente.

Les premières réalisations sont déjà en ligne. La diffusion concerne le Journal Officiel, la totalité des lois et décrets en vigueur, les annonces des marchés publics, les rapports publics ou les conventions collectives ayant fait l'objet d'une extension au niveau national.

Le projet de LSI reconnaît l'obligation des administrations de rendre accessibles les données qu'elles détiennent (cf. les revendications parfois anciennes des acteurs privés de l'industrie de l'information) .

Le projet de loi contient en outre les dispositions suivantes :

- la gratuité d’accès en ligne des données essentielles,

- le libre accès aux données publiques numérisées, (avec les mêmes exceptions que le support papier)

- la liberté d’utilisation de ces données, contre le versement d’une redevance forfaitaire,